Ko za boljše zakone potrebujemo umetno inteligenco: evropski paradoks pravne varnosti
Evropska komisija razvija orodja umetne inteligence, ki naj bi pomagala razvozlati vse bolj zapleten evropski pravni red.
Novica je spodbudna. In nekoliko ironična.
Kako zapleten mora namreč postati pravni sistem, da potrebujemo umetno inteligenco že za ugotavljanje, kako se njegovi predpisi medsebojno povezujejo?
Kot je 4. novembra poročal Politico, Komisija z novimi digitalnimi in analitičnimi orodji išče možnosti za odkrivanje podvajanj, neskladij in nepotrebnih regulativnih bremen. Istega dne je Evropski parlament na delavnici o UI pri zakonodajnem delu obravnaval drugo stran istega vprašanja: kako tehnologijo vključiti v pripravo zakonodaje ob ohranitvi demokratičnega odločanja in človeške odgovornosti.
Toda bistveno vprašanje ni, kako učinkovito bo tehnologija obdelovala evropsko zakonodajo. Bistveno je, ali bo ta zakonodaja zaradi nje postala razumljivejša ljudem, ki jih zavezuje. Ali bo podjetnik lažje ugotovil, kaj mora storiti? Ali bo posameznik razumel, katera pravica mu pripada in kako jo uveljaviti? Ali bo javni uslužbenec znal svojo odločitev obrazložiti tudi brez sklicevanja na odgovor modela?
Pravo, ki ga lahko učinkovito razumejo samo najboljši algoritmi, utegne biti tehnološko obvladljivo. Toda ali je še dovolj dostopno in predvidljivo za tiste, ki morajo po njem živeti?
Obe razpravi sta povezani tesneje, kot se zdi. UI lahko izboljša pregled nad pravom, zakonodajalcu pomaga odkriti napake in razbremeni strokovne službe. Toda sposobnost računalniške obdelave predpisov še ne pove, ali lahko človek iz njih zanesljivo razbere svoje pravice in obveznosti.
Prav tu se začne evropski paradoks pravne varnosti. Tehnologija nam lahko pomaga obvladovati zapletenost, hkrati pa nas postavlja pred vprašanje, koliko te zapletenosti bi morali odpraviti že pri nastajanju prava.
Kaj Komisija dejansko počne
Za razumevanje pobude je pomembno razlikovati med obstoječimi digitalnimi okolji, razvojem analitičnih funkcionalnosti in napovedanimi preizkusi.
Novembrsko poročilo Komisije o poenostavljanju, izvajanju in izvrševanju prava (2026 Overview Report on Simplification, Implementation and Enforcement) opisuje nadgradnjo podpore pripravi zakonodaje in razvoj orodij za pregled pravnega reda. Posamezne rešitve so na različnih razvojnih stopnjah.
Zadnjo pobudo je Komisija predstavila v aprilskem sporočilu o preprostejšem, jasnejšem in bolje izvrševanem pravnem redu EU. Med drugim naj bi pomagala prepoznavati dodatne nacionalne zahteve pri prenosu direktiv. Njihova pravna presoja zahteva previdnost: dodatno nacionalno varstvo je lahko dovoljeno in utemeljeno; z UI zaznana razlika še ni dokaz nepotrebnega normiranja.
Ločeno pot predstavlja odprtokodno okolje LEOS za pripravo zakonodaje (prim. LEOS - Open Source software for editing legislation). Komisija je podprla tudi raziskovanje njegove nadgradnje s hibridno UI. Gre za drug projekt; njegovi preizkusi ne dokazujejo, da Komisija že avtomatizirano piše zakone.
Razlikovanje je pomembno tudi za presojo rezultatov. Urejanje besedila, iskanje podobnih določb in pravno vrednotenje njihovega razmerja so različne naloge. Prvi dve lahko tehnologija občutno olajša. Pri tretji je treba razumeti namen ureditve, pristojnosti, hierarhijo pravnih virov in posledice posamezne razlage.
Korist takih orodij je zato lahko velika. Zamislimo si strokovno službo, ki predlaga novo obveznost poročanja: pravočasno opozorilo, da primerljive podatke že zahteva drug predpis, lahko prepreči novo podvajanje. Vrednost tehnologije se pokaže, ko opozorilo pripelje do boljše zakonodajne odločitve.
O tem, kako zahtevna je lahko celota, sem pisala že v oktobrski analizi Akta o UI pod gladino. Pri pregledu izvedbenih mehanizmov Akta o UI, ob upoštevanju sprememb po Digitalnem omnibusu, sem naštela 56 instrumentov in pravnih pooblastil ter osem nacionalnih nalog oziroma možnosti.
Med 56 dodatnimi instrumenti, ki smo jih identificirali v prejšnji analizi Akta o UI, je bilo kar 23 delegiranih in izvedbenih aktov – pravno zavezujočih instrumentov, s katerimi Evropska komisija dopolnjuje oziroma podrobneje ureja izvajanje uredbe. Za Smernice praviloma velja drugače – po svoji pravni naravi so razlagalne. Harmonizirani standard lahko pod predpisanimi pogoji omogoča domnevo skladnosti, obrazec pa pomaga pri izpolnjevanju določene obveznosti. Tudi nacionalne naloge niso vse enako obvezne.
Za naslovnika je odločilno, kako te plasti učinkujejo skupaj. Kaj ga zavezuje danes? Kateri rok se približuje? Katero navodilo pojasnjuje obveznost in kateri dokument jo šele konkretizira? Kaj je odvisno od nacionalne odločitve?
Akt o UI je pri tem zgolj nazoren primer širšega vprašanja. Število dokumentov samo po sebi ne meri kakovosti pravne ureditve. Njihova različna pravna narava, časovna veljavnost in medsebojna odvisnost pa pokažejo, zakaj objava osnovne uredbe še ne zagotavlja preglednega odgovora na praktično vprašanje: kaj moram storiti?
Pravna predvidljivost in varnost se začneta pri posamezniku, ki mora pravilo uporabiti
Zahteva po razumljivem pravu je starejša od današnjih jezikovnih modelov. Evropski parlament, Svet in Komisija so se v Medinstitucionalnem sporazumu o boljši pripravi zakonodaje iz leta 2016 izrecno zavezali k preprostosti, jasnosti in skladnosti zakonodajnih besedil. Točki 2 in 3 povezujeta pravno varnost z razumljivostjo pravic in obveznosti za državljane, uprave in podjetja ter s praktično izvedljivostjo pravil.
Sodišče EU je v sodbi C-157/21, Poljska proti Parlamentu in Svetu, v točkah 319–321 pojasnilo, da pravna varnost zahteva jasna in natančna pravila ter predvidljivost njihove uporabe. Naslovniki morajo biti sposobni ugotoviti obseg svojih obveznosti in temu prilagoditi ravnanje.
Hkrati je postavilo pomemben korektiv. Zakonodajalec sme uporabljati abstraktne pravne pojme, saj vseh življenjskih položajev ne more vnaprej popisati. Dopustna je tudi določena diskrecija pristojnih organov, če sta njen obseg in način izvajanja dovolj jasno določena za varstvo pred samovoljo.
Kompleksnost torej sama po sebi še ne pomeni kršitve pravne varnosti. Pravo mora urejati zahtevna razmerja in usklajevati nasprotujoče si interese. Zaščita posameznika lahko zahteva razlikovanja in izjeme, ki besedilo podaljšajo, njegovo uporabo pa naredijo pravičnejšo.
Podoben okvir ponuja posodobljeni kontrolni seznam vladavine prava Beneške komisije (CoE, The Updated Rule of Law Checklist), sprejet decembra 2025. Dostopnost in predvidljivost prava ter njegova stabilnost in skladnost ostajajo osrednja merila, razmislek pa zajema tudi nove tehnologije.
Za analizo problema na tem mestu predlagam razlikovanje med formalno, informacijsko in kognitivno dostopnostjo prava.
- Pri prvi je besedilo objavljeno.
- Pri drugi ga lahko najdemo in sledimo povezavam.
- Pri tretji lahko z razumno skrbnostjo in sorazmernimi stroški razumemo svoj pravni položaj.
Predlagano razlikovanje uporabljam z namenom kritičnega orisa bistvene vsebinske zagate: Najti relevantno določbo ni enako kot razumeti, kako taista določba ob upoštevanju drugih zahtev kumulativno učinkuje na naše ravnanje. Posamezna določba je lahko jasna, njeno razmerje do drugih pravil pa ostane težko razpoznavno.
Iz razloga pravne varnosti in predvidljivosti bi moral zakonodajalcev nujno preverjati tudi skupni učinek razpršenih zahtev.
Koliko strokovnega dela potrebuje naslovnik, da sestavi celoto? Ali so izvedbena pojasnila na voljo pravočasno? Kako pogosto se mora odgovor spremeniti?
Tehnologija lahko te stroške zmanjša. Lahko pa ustvari tudi nevarno udobje: če sistem zapletenost uspešno obdeluje, jo začnemo lažje sprejemati.
Pri tem se odpira demokratično vprašanje. Veliko podjetje z lastno pravno službo in naprednimi analitičnimi orodji ima drugačne možnosti kot manjša organizacija ali posameznik. Če bo zanesljivo razumevanje obveznosti postajalo vse bolj odvisno od plačljivih storitev, to lahko kritično poglobi razlike tako v sposobnosti zakonitega ravnanja kot tudi uveljavljanja pravic.
OECD v novem poročilu Government Unstuck z dne 12. oktobra 2026 opozarja na plasti zahtev, ki nastajajo tudi zaradi legitimnih ciljev varnosti, odgovornosti in nadzora. Odpravljanje zapletenosti zato zahteva vsebinsko presojo, katere zahteve varujejo pomembne dobrine in katere so postale nepotrebne.
UI lahko opozori na podobnost dveh obveznosti. Odločitev, ali je ena odveč, lahko zahteva presojo različnih namenov varstva. Enako velja za tehtanje temeljnih pravic in pravično razdelitev bremen: Algoritem lahko opozori na domnevno pravno neskladje. Za normativno odločitev odgovarja institucija.
Preglednost in jasnost sta del zakonodajne zasnove
Komisijino načelo simplicity by design, preprostost že ob zasnovi, ponuja primerno izhodišče. Po aprilskem sporočilu naj bi naslovnik razumel namen predpisa, kdo mora ukrepati in kdaj, kako se nove obveznosti povezujejo z obstoječimi ter kako jih izpolniti.
Za preverjanje razumljivosti pravnega reda zato predlagam pet vprašanj:
- Ali lahko naslovnik zanesljivo najde vsa relevantna pravila in trenutno veljavno besedilo?
- Ali lahko razloči zavezujoče obveznosti od priporočil, smernic in prostovoljnih standardov?
- Ali lahko brez nesorazmernih stroškov razume razmerja med osnovnim aktom, spremembami in sektorskimi izjemami?
- Ali ve, od kdaj obveznost učinkuje, kateri organ jo izvaja in katero pravno sredstvo mu je na voljo?
- Ali so preverljiva pojasnila dosegljiva tudi MSPjem, civilni družbi in posameznikom?
Odgovori bi morali vplivati na pripravo predpisov. Potrebujemo pravočasno pripravljena konsolidirana besedila, jasno označene različice in datume uporabe ter preglede skupnih obveznosti za konkretne dejavnosti. Presoja novega predloga bi morala pokazati, kaj ta dodaja že obstoječim zahtevam in kje jih lahko združi ali nadomesti.
Pregled STOA o e-orodjih za poenostavljanje in skladnost predpisov (eTools for regulatory simplification and consistency), ki obravnava 30 orodij in 11 poglobljenih primerov, kaže raznovrstnost možnosti. Strukturirano pisanje, preverjanje sklicev, semantično iskanje in upravljanje različic lahko prispevajo k preglednosti. Vsa ta orodja niso generativna UI; korist pogosto izhaja že iz urejenih pravnih podatkov.
Javno dostopna orodja UI bi to podporo lahko približala širšemu krogu uporabnikov. Za to potrebujejo preverljive vire, jasno označene časovne različice in možnost prepoznave negotovosti. Prepričljiv odgovor brez sledljive pravne podlage lahko strošek razumevanja spremeni v strošek napačnega zaupanja.
Toda tudi kakovost tehnološke podpore potrebuje preizkus. Ali je orodje našlo obveznosti, uporabilo aktualna besedila, pravilno navedlo pravne vire? Koliko pomembnih razlik je spregledalo? Kolikokrat je opozorilo na podvajanje, ki ga pravna presoja ni potrdila? Ali je strokovnjak ob upoštevanju časa za preverjanje dejansko prihranil delo?
Hitrost odgovora je le eno merilo. Pomembna je tudi možnost, da uporabnik ugotovitev preveri v virih in prepozna njene omejitve. Prepričljiv odgovor brez sledljive pravne podlage lahko strošek razumevanja spremeni v strošek napačnega zaupanja.
Uspeha poenostavljanja zato ne bi smeli meriti zgolj v evrih ali številu odpravljenih dokumentov. Pomembno je tudi, ali ljudje prej ugotovijo svoje pravice, ali manjše organizacije lažje izpolnijo obveznosti in ali organi pravila uporabljajo bolj predvidljivo. Poenostavljanje mora ohraniti učinkovito varstvo temeljnih pravic.
Evropska komisija z razvojem analitičnih orodij odpira koristno pot. Boljši pregled nad pravnim redom lahko razkrije podvajanja, neusklajene roke in nepotrebne ovinke, ki jih pri obravnavi vsakega predpisa posebej spregledamo. Če bodo institucije te ugotovitve prevedle v jasnejše in skladnejše obveznosti, bo tehnologija opravila pomembno javno nalogo.
Toda resnični dosežek bo mogoče oceniti šele pri naslovniku prava. Ali bo podjetnik lažje ugotovil, kaj mora storiti? Ali bo posameznik razumel, katera pravica mu pripada in kako jo uveljaviti? Ali bo javni uslužbenec znal svojo odločitev obrazložiti tudi brez sklicevanja na odgovor modela?
Javno dostopna, preverljiva orodja bi kakovostno podporo lahko približala širšemu krogu uporabnikov. Njihovo vrednost bi morali presojati tudi po tem, ali pomagajo ljudem z manj pravnega znanja in skromnejšimi sredstvi.
Pravo mora omogočati, da ravnanje načrtujemo, od oblasti zahtevamo razloge in odločitve učinkovito izpodbijamo. Razumljivost je sestavni del te naloge. Za njeno uresničevanje potrebujemo tako kakovostna orodja kot institucije, ki odgovornost za razumljivost prava sprejmejo kot del odgovornosti za njegovo vsebino.
Pravna varnost ne bi smela postati storitev, dostopna samo tistim z najboljšimi algoritmi.
***
(1) Interno orodje Evropske komisije za sodelovalno pripravo in urejanje zakonodajnih besedil, zasnovano na platformi LEOS.
VIRI in REFERENCE
i. Pravni viri in sodna praksa
1. Evropski parlament, Svet Evropske unije in Evropska komisija (2016). Medinstitucionalni sporazum z dne 13. aprila 2016 o boljši pripravi zakonodaje. Uradni list EU, L 123, 12. 5. 2016, str. 1–14. Posebej relevantni sta točki 2 in 3.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/ALL/?uri=CELEX:32016Q0512(01)
2. Sodišče Evropske unije (2022). Sodba z dne 16. februarja 2022, Republika Poljska proti Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije, C-157/21, ECLI:EU:C:2022:98. Posebej točke 319–321, ki obravnavajo načelo pravne varnosti, jasnost pravnih pravil in predvidljivost njihove uporabe.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX:62021CJ0157
3. Evropski parlament in Svet Evropske unije (2024). Uredba (EU) 2024/1689 z dne 13. junija 2024 o določitvi harmoniziranih pravil o umetni inteligenci (Akt o umetni inteligenci). Uradni list EU, 12. 7. 2024.
https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1689/oj/slv
4. Evropski parlament in Svet Evropske unije (2026). Uredba (EU) 2026/1744 – Digitalni omnibus za UI
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/ALL/?uri=CELEX:32026R1744
5. Beneška komisija Sveta Evrope (2025). The Updated Rule of Law Checklist. CDL-AD(2025)002, sprejet na 145. plenarnem zasedanju 12.–13. decembra 2025. Posebej relevantna so merila dostopnosti, predvidljivosti, stabilnosti in skladnosti prava.
https://www.coe.int/en/web/venice-commission/rule-of-law-checklist
II. Dokumenti Evropske komisije in Evropskega parlamenta
6. Evropska komisija (2026). Preprostejša, jasnejša in bolje izvrševana pravila EU (A Simpler, Clearer and Better Enforced EU Rulebook). Sporočilo Komisije, COM(2026) 380 final, 28. april 2026. Temeljni vir za načelo simplicity by design, prenovo zakonodajnih postopkov in razvoj orodij EdiT ter Acquis Management Tool.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SL/TXT/?uri=CELEX:52026DC0380
7. Evropska komisija (2026). Report on Simplification, Implementation and Enforcement. COM(2026) 715 final, 4. november 2026. Ključni vir za aktualne pobude za poenostavljanje evropskega pravnega reda in uporabo tehnološke podpore pri njegovi pripravi ter izvajanju.
https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/simplification-implementation-and-enforcement/2026-annual-progress-reports-simplification-implementation-and-enforcement_en
8. Evropska komisija (2026). Annual Progress Report on Simplification, Implementation and Enforcement – Executive Vice-President Henna Virkkunen. Objavljeno 4. novembra 2026. Poročilo o poenostavljanju in izvajanju evropskega digitalnega pravnega okvira.
https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/executive-vice-president-virkkunen-updates-council-and-parliament-simplification-0
9. Evropski parlament, Panel za prihodnost znanosti in tehnologije – STOA (2026). AI for Legislative Work. Strokovna delavnica, Bruselj, 4. november 2026. Vir za obravnavo uporabe UI pri zakonodajnem delu, vprašanj demokratičnega odločanja in človeške odgovornosti.
https://eprs.europarl.europa.eu/home/topics/events/ai-legislative-work.html
10. Evropski parlament, STOA (2026). eTools for Regulatory Simplification and Consistency. Raziskovalno poročilo, 31. marec 2026. Analiza digitalnih orodij za izboljšanje zakonodaje, ki vključuje pregled 30 orodij in 11 poglobljenih primerov uporabe.
https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2026)774725
III. Strokovne analize, tehnološki projekti in medijski viri
11. POLITICO (2026). Commission turns to artificial intelligence to write better laws. 4. november 2026. Novinarski prispevek, ki je spodbudil razpravo o uvajanju umetne inteligence v pripravo in poenostavljanje evropske zakonodaje.
https://www.politico.eu/article/commission-turns-to-artificial-intelligence-to-write-better-laws/
12. Evropska komisija in Univerza v Bologni (2025). Hybrid AI to Enhance Legal Drafting with LEOS – Summary Technical Report. Urad za publikacije Evropske unije. Raziskava možnosti vključevanja hibridne UI v okolje LEOS za pripravo zakonodajnih besedil.
https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/089b091d-d250-11f0-8da2-01aa75ed71a1/language-en-a-government-unstuck-what-is-the-direction-of-change_79f58949.html
13. Evropska komisija (2025). AI-based Solutions for Legislative Drafting in the EU – Summary Report. Pregled pametnih funkcionalnosti za pripravo zakonodaje in razvoja nadgrajenega okolja LEOS.
https://interoperable-europe.ec.europa.eu/collection/justice-law-and-security/solution/leos-open-source-software-editing-legislation/document/hybrid-ai-enhance-legal-drafting-leos
14. OECD (2026). Government Unstuck: The Next Frontier of Government Transformation. OECD Publishing, Pariz, 12. oktober 2026. Poročilo o institucionalni, regulativni in postopkovni kompleksnosti javnega upravljanja ter možnostih za njeno zmanjševanje.
https://www.oecd.org/en/publications/government-unstuck_464c0cff-en/full-report/towards